摘要：2007年宣布在全国范围内建立农村最低生活保障制度(简称“低保”)以来，全国各地响应号召，积极建立“低保”制度，但“低保”执行以来，实施过程中存在诸多问题，本文针对农村低保实施中存在的问题的相关文献进行了整理及综述。

　　关键词：“低保”;最低生活保障线;农村“低保”

　　有关概念界定

　　关于“低保”制度的概述

　　从家庭人均收入的角度，刘畅在《社会保障概论》一书中这样定义：“低保”制度是国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定先进资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。

　　从公民基本的权利方面，张奇林担任主编的《社会救助与社会福利》一书中则对“低保”制度作出以下解释。认为“低保”政策是一种以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救济制度。“低保政策”应该有一条基准线，而这条基准线是用来维持公民最起码的生活需要的。他提出“每个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。”

　　“以实际经济发展水平、物质消费水平和生活需要为依据”，湘潭大学的蒋威在《县级政府农村低保制度实施现状及对策研究》一文中，提出对“低保”制度的解释，更进一步的指出“低保”政策实施的依据。

　　(二)关于“低保”线的概述

　　刘畅《社会保障概论》中对于，最低生活保障线也即贫困线，就是对达到贫困线的人口给予相应补助以保证其基本生活。

　　(三)关于农村“低保”制度的概述

　　郑功成《社会保障概论》中，则是从家庭人均收入的视角研究“低保”制度。他指出：“农村最低生活保障制度是国家和社会按照有关法律和政策规定，对家庭人均收入低于最低生活标准的农村贫困人口按最低生活标准实行差额补助，以满足其最低生活水平需要的制度。”

　　二、“低保”实施过程中存在的问题的研究综述

　　(一)“低保”覆盖面小

　　赵云芳在《临汾市农村低保问题研究》一文中指出，“临汾市农村最低生活保障制度覆盖率还是很低，均在 6%以下”“临汾市农村低保覆盖人数和覆盖率在 2009 年至 2011 年上升幅度很小，处于比较稳定的状态，在以后的工作过程中，扩面的难度在增加。”

　　陈思在《农村社区居民低保制度运行状况调查—以成都市温江区为例》一文中指出，“截至2011年，温江区农业人口7.79万人，而农村最低生活保障户1431户，人数2818人，保障率仅为3.62%。”“就目前温江区的低保总体来看，保障范围还略显狭窄。”

　　“低保”保障水平低

　　王春亮指出：“随着近年来物价的不断上升，农村基本生活生产资料的价格也不断上涨，而救助对象得到的补差又不高，很难保证低保对象的正常生活需要，单纯的依靠低保金，是难以应对低保对象如大病医疗、突发事件等原因造成的生活困难。”

　　赵云芳在《临汾市农村低保问题研究》指出，“临汾市农村低保自 2007 年以后取得较快进展，从整体上看，临汾市农村低保救助水平低，目前还不能完全解决农村困难群体的最基本生活，只能勉强维持温饱问题。”

　　家庭收入核算难导致“低保”对象确认难

　　解妍妮，针对家庭收入难核算这一问题，指出了“一是农作物的收入在农村居民收入中占有较大的比重，而农作物的收成受到然灾害等不确定因素的影响较大等原因，因此很难给农作物的收入确定个介现的计算标准”;“二是隐性收入的存在增加了收入测算的不确定性”;“三是低收入家庭人员的劳动能力和管理能力普遍较低，难以用统一标唯来界定不同家庭的收入状况。”

　　杜娜阐释“农民因病返贫，或者因为重大的天灾人祸等情况也很难精确统计;”“个别村存在为了申请农村低保待遇进行人户分离，把在本来在一起生活的父母与子女的户口分幵，为父母申请低保，子女赡养费难以计算等。”

　　财政压力大，资金来源单一

　　陈思指出：“在一些地方还是存在保障金列而不支、列而少支的情况”;“加上我国的企业、社会组织、个人捐助意识的淡薄和慈善组织及非政府组织等社会自愿组织发展的受限，造成农村低保资金的筹集渠道的单一。”

　　张乃亮《农村最低生活保障制度研究》中指出“大多数省份的农村低保所需资金主要由市、县市、区财政承担,省级财政对困难地区给予适当补助,但是随着税费改革的推进,预算外收入大幅度降低,县乡两级财政普遍较为困难,很多地方都是“糊口财政”;“县、乡负担的最低生活保障资金难以落实到位或者不能按时足额到位,用于农村低保建设的资金捉襟见肘。”

　　(五)缺乏动态管理，“进出口”不通畅

　　解妍妮在指出：“从县近儿年实施的情况看，除了自然减员或经群众举报核实退出的以外，实行“有进有出”的动态管理难。”

　　王春亮指出：“在受访的大部分贫困群众中，大多数低保对象从进入低保对象行列后便一直没有变动，有很多家庭在得到低保金的帮助后，贫困程度已大幅好转，甚至有的家庭已经脱离贫困，致富奔小康，仍然拿低保金。”

　　(六)工作流程不规范，缺乏公平公正意识

　　王春亮指出：“农村申请者的家庭收入、生活情况等相对了解不当，并没有全面准确的数据分析，甚至部分村没有进行公示，无法做到公平公正。”

　　解妍妮在《农村最低生活保障制度实施中存在的问题与对策分析——以山东Q县为例》中指出：“低保对象确定程序中公正公开程度不高。公示流于形式，只公布告知，不体现效果，甚至假公示、不公示。”

　　以上罗列了当前农村“低保”制度实施过程中存在的几个方面，未能全面概括。但是从这几个方面便可看出“低保”制度面临的形势严峻。

　　关于完善“低保”政策的对策建议的文献综述

　　“低保”制度实施过程中存在问题的原因是多方面的，针对完善“低保”政策的对策的建议，诸多学者提出了解决措施。

　　针对“低保”制度覆盖面小及“低保”对象确定难的问题，赵云芳指出：“一是要扩大低保覆盖面;二是要完善低保对象确认制度;三是强化对低保工作的管理。”

　　针对财政压力大，资金来源单一及“低保”对象确定难的问题，王春亮指出：“加强政府职能、提高对农村低保政策的重视程度;科学制定保障对象和保障标准;加强低保资金监管。”孙睿在《农村最低生活保障问题研究》中指出：“准确认定农村低保对象;提高农村低保标准;设立农村低保基金;规范农村低保管理。”

　　对于工作流程不规范，缺乏公平公正意识，蒋威认为：“逐步完善‘低保’制度体系;建立和完善农村低保法律法规;建立科学高效的农村低保监督机制;严格核定低保对象，科学建立低保标准;提升农村低保执行机构及工作人员的工作效率。”

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　　纵观全局，“低保”制度实施过程中面临诸多问题，要改进、完善的地方还有狠多，“低保”的路还有很长要走，但是“低保”问题在未来肯定会得到较好的完善。——论文作者：卢闪闪